如何让实力配得上“野心”
“副中心”正在迎来一波建设潮。前有被“一城独大”问题困扰多年的湖北、四川，后有省会首位度不足25%的河南、江西。
最近，广西也宣布开启副中心建设计划——
根据最新公布的《广西新型城镇化规划（2021-2035年）》（后称《规划》），今后一段时期，广西不仅要“深入实施强首府战略，高标准建设南宁都市圈”，还将“推动柳州、桂林升级发展，建设广西副中心城市”。
另一份相关文件还显示，柳州、桂林将各自负责“建设广西现代制造城”和“打造世界级旅游城市”的三年行动。
事实上，广西的“强首府”战略也不过是2019年才正式开始。我们查了一下官方文件，此前的地方五年规划以及上一版新型城镇化规划（2014-2020年）均未涉及上述举措。
换句话说，从现在开始，强首府和副中心，广西都要。
不过，一个现实问题在于，南宁2020年的GDP总量尚不足5千亿，经济首位度仅21.3%——两项指标在27个省会城市中均排名靠后。首府未强，副中心能否助广西撕掉“伪沿海”的标签？
一个更现实的问题是，被“选中”的副中心城市，情况似乎不容乐观。
01
“南方”和“沿海”大抵都是“发达地区”的代名词，但这其中却有一个例外：广西。
截至2020年，广西经济总量仅2.22万亿元，人均GDP只有4.4万元，远低于全国平均水平（7.2万元）；常住人口城镇化率为54.2%，户籍人口城镇化率仅33.28%，同期全国平均线分别为63.89%和45.4%。
主要经济指标呈现出的典型“西部特征”，让不少网友将广西称为“伪装的沿海省份”，希望求解“面向东南亚、背靠大西南、毗邻粤港澳，广西为什么没有发展起来？”
区域发展水平高低当然有很多具体的历史原因。近年来，广西也愈发意识到，没有一个“能打”的城市对全区发展带来的不利影响。
“透明度”越来越高的危机感，也促使其到南京、南昌等地学习“强省会”经验，寄望通过提升首位度增强南宁的竞争力，从而带动全区经济实现高质量发展。【猜你想看： 向南昌、南京学“强省会”，南宁：我太难了 】
2019年11月，广西正式印发《关于实施强首府若干意见》，提出的目标是到2025年，南宁经济总量比2018年翻一番（注：2018年南宁GDP为4026.91亿元），到2035年经济总量占广西比重力争达到30%。
用当地发改委的话说，提高南宁首位度，旨在“打造引领广西发展的核心增长极”。彼时，西部陆海新通道建设大幕正式拉开，这条对西部地区“就近出海”至关重要的通道，也被外界视为广西的“翻盘密码”。
2020年，是南宁“全面落实强首府战略开局之年”。南宁市统计局此前在总结全年经济表现时提到的第一要点，即是“经济总量稳居全区首位，在全区首位度继续提升”。
不过，尽管2020年南宁GDP总量占比较上一年度提高了0.1个百分点，拉长时间来看，2016年的占比达到23%——五年过去，南宁的经济首位度反倒下降了1.7个百分点。
放到全国来看，27个省会城市中，南宁经济总量排在第18位；经济首位度为21.3%，列第23位，仅高于石家庄、呼和浩特、南京和济南；人口首位度情况稍好，占比为17.4%，处于第14位。
中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀此前表示，评估省会城市的能级大小，“经济首位度”是最核心的指标。当一座省会城市的经济首位度超过30%，大体可以认为它的能级较强。
这也意味着，在广西的预设目标中，至少要到2035年，南宁才担得起一个“强首府”。
02
广西社科院农业农村研究所副研究员王造兰认为，当前，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市正在成为承载发展要素的主要空间形态，“打造省域副中心城市也成为与强省会战略并行的两个热点区域发展现象。”
一个大背景是，去年11月，《求是》曾刊文指出，“中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免‘一市独大’的弊端。”
多位区域专家在受访时表示，“有条件”并不涉及具体的量化标准，区域问题需要结合每个地区的实际情况，没有一个原理可以复制推广，但“避免‘一市独大’”的前提是要有一市“够大”。
具体到广西，根据最新《规划》，其对南宁的未来有了更宏大的目标——
推动南宁建设成为北部湾城市群核心城市、面向东盟开放合作的区域性国际大都市、“一带一路”有机衔接的重要门户枢纽城市及城区常住人口超过500万、具有浓郁壮乡特色和亚热带风情的生态宜居特大城市。
划重点，特大城市。
若以最新一批14个特大城市作为参照，“人口”或是南宁最接近这一目标的的指标了，上述《规划》在发展现状中提到，南宁城区常住人口“超过490万”。
但人是流动的。今后一个时期，能否在产业上形成新的亮点，吸引人、留住人，仍然是摆在南宁面前的现实挑战。
当前，被写入国家“十四五”规划纲要的北部湾城市群还在“发展壮大”，高标准建设南宁都市圈已提上议程，在这个时间节点上推动柳州、桂林建设“副中心”，外界好奇会不会分散广西本就不强的资源？
在陈耀看来，在资源总量一定的情况下，二者难免会产生冲突。
一般来讲，考虑到有限的资金、资源投入，当前各地主要有两条发展路径，一是集中财力、资源壮大一个地区，二是可以相对分散用力、多方出击。
对广西而言，南宁在全国省会城市中的排序较低，或许是促使其“多方出击”的一个主要原因。陈耀的观点是，“打造副中心不要用力过度，也不能把全部力量都用在强省会上”。
他在受访时强调，建设副中心城市，并不意味着广西要放弃“强省府”战略。一个时期的战略需要有定力，对于西部陆海新通道建设、打造面向东盟的开放门户，南宁无疑都是一个很重要的节点城市。
中国区域科学协会理事长肖金成则表示，广西目前的整体发展水平落后于其他省份，“多配几个中心城市，有利于增加集聚资源要素的机会，从而提高整体的经济发展水平。”
城镇格局示意图 图片来源：《广西新型城镇化规划（2021-2035年）》
从空间格局看，多位专家均提到，桂北需要一个中心城市。
“广西分为桂北、桂中、桂南三个区域。”肖金成说，“北部湾城市群、南宁都市圈都位于桂南地区，且对桂北地区经济发展的辐射能力有限，因此桂北地区需要中心城市来起到龙头引领作用。”
王造兰在受访时也表示，尽管有省会优势，区位交通优势比较突出，人口、资源的吸纳集聚能力也比较强，但南宁对广西经济的辐射带动作用还不够明显，尤其对北部地区的辐射影响较小，不足以支撑广西整个区域经济发展。
“在继续巩固和扩大南宁都市圈这个核心增长极的基础上，培育柳州、桂林两个省域副中心，是提高广西整个区域支撑力、发展潜力和活力的战略之举。”她表示。
03，
有意思的是，在《规划》公布之前，柳州、桂林官方并未表露创建副中心之意。倒是北海，作为“第一批沿海开放城市”，从2018年开始就积极表态要“力争建成广西副中心城市”。
北海日报曾刊文称，对广西而言，除政治经济的首府南宁、旅游城市的桂林及工业城市的柳州有鲜明特色的城市定位外，其他城市的发展定位并不突出。
“
北海完全有机会利用沿海开放城市的比较优势，依托背靠广西的腹地，作为广西主要的港口城市，成为继南宁之后的广西副中心城市。
”
根据最新《规划》，北海被纳入“北钦防一体化”建设范畴，参与打造“横贯广西北部湾经济区的向海经济走廊”。
事实上，广西14个地级市中，除南宁、柳州、桂林外，其余地市经济总量均在2000亿元以下。但两个相邻城市，如何同时建成副中心？
对此，陈耀认为，二者目前都不具备足以支撑建设副中心城市的条件，“这次把两个城市都提出来，位置又是挨在一起的，也是希望两地优势产业可以发挥更大的辐射效果，实现互补融合发展。”
按照《规划》说法，将“发挥柳州、桂林市的区位、产业、交通、文化旅游等优势，促进产业集聚、要素集聚、人口集聚，提升城市品质，加快打造广西副中心城市，增强区域辐射带动能力。”
文件并未明确副中心是“1个”还是“2个”。由此引发的一种猜测是，虽然明确提到了两个行政区，但在当前探索经济区与行政区适度分离的背景下，或许还有另一种可能。
广东省社科院区域与企业竞争力研究中心原主任丁力在受访时表示，柳州、桂林都有着各自的优势产业，但产业结构相对单一，两个城市抱团发展一定程度上可以加强分工合作，实现优势互补。
“
更关键的是如何实现产业对接，还需要解决很多深层次问题，比如探索跨行政区域协同模式、完善跨区域市场多元治理机制、适当调整政府间的经济管理职能等方面。
”
丁力认为，现阶段两地发展水平还达不到同城化的发展模式，未来在二、三产业对接上将面临较大考验。
统计数据显示，无论是作为广西第一大工业中心城市的柳州，还是坐拥丰富旅游资源的“初代网红”桂林，“十三五”时期在全区经济总量中的份额占比均出现下降，桂林更面临人口“出走”压力。
长远来看，一个工业“偏重”，非公经济占比较低、活力不够，一个支柱产业遭遇疫情重创、尚未复苏，各有各的困难。要想“加快打造广西副中心城市”，还需要有更多务实办法。
文字 | 余蕊均 刘雅玲
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