乡村振兴的国际经验及其启示

原标题：乡村振兴的国际经验及其启示

摘要

创新旅游模式，实现乡村旅游与休闲娱乐功能契合式发展，只是乡村振兴的路径之一。西班牙、美国、英国、法国都达到了预期的效果。

休闲娱乐功能与乡村旅游业融合发展模式是西班牙的首创,将乡村特色建筑改建成景区酒店,在对农场庄园进行规划的基础上充分发掘休闲娱乐项目:斗牛、奔牛、登山、农事体验等。而美国政府出台了《国家荒野和风景河流法案》(1968)、《国家走道系统法案》(1968)等政策法案,在促进美国乡村农场、牧场发展的同时探索出了新的农业经营模式——建立了“嗜好农场”等,为游客提供骑马、挤奶等休闲娱乐项目,实现了休闲娱乐与乡村旅游的融合。同一时期,英国政府颁布了《英格兰和威尔士农村保护法》(1968),旨在将娱乐休闲功能纳入乡村发展的主要动力中。另外,法国政府通过《质量宪章》(1974),对乡村旅游服务(如餐饮、住宿等配套措施)制定了严格的标准。

一

中国乡村发展历史演变

1、 第一阶段:国民经济恢复时期

中国在新中国成立初期面临国内与国际双重压力,主要任务是巩固新政权与恢复国民经济。在恢复国民经济方面主要体现在以下两点:一是实行土地改革与发展农业生产互助组,在一定程度上解放了农村农业生产力;二是恢复国内工业生产,这是国民经济恢复时期城市工作的重点内容。但是,城市工业的发展占用了大量的人力、物力与财力,资源要素的有限性致使工业产值增速与农业发展速度极不匹配。截至1952年年底,国内工业总产值增长145%,农业总产值增长48.5%1,工业总产值的增加值是农业总产值增加值的近3倍。

2、第二阶段:城乡二元体制全面形成时期

中国政府于1953年推行粮食统购统销制度,农产品完全由国家掌控,旨在缓和粮食供求矛盾;同时,通过控制农产品形成工农业产品价格剪刀差。但其违背了市场发展规律、抑制了农民生产积极性,阻碍了农村发展。

另外,1958年中国政府建立户籍制度,进一步奠定了城乡二元体制格局。城乡二元结构致使城市产业集群程度显著高于乡村,不合理的资源要素配置结构也使得农业的分工效益被工业吸纳[17];同时也助长了地缘群体和地方保护意识,阻碍了社会整合与良性运行。

3、第三阶段:改革开放初期

1982年中央1号文件指出包产到户、包干到户都是社会主义生产责任制;1983年中央1号文件进一步明确家庭联产承包责任制是马克思主义理论与中国特殊国情相结合的新发展。另外,1982—1986年中央连续5年发布以农业农村农民为中心的1号文件,对农业农村农民问题高度重视。

家庭联产承包责任制分离土地所有权与经营权,充分调动了农民生产积极性,提高了农业生产效率,为农业农村发展奠定坚实的基础。

4、第四阶段:民工潮时期

家庭联产承包责任制提高了农业生产力,从而出现农业富余劳动力,并逐步向城市与工业部门转移。1989年中国出现第一次“民工潮”,并以乡镇企业为主;1992年邓小平南方谈话后,农村富余劳动力逐步进城务工,但受到户籍、教育、生活习惯等限制,其地位较低;20世纪末,国际制造业的转移又催生了新生代农民工,大量农村青壮年外出从事非农职业。

5、第五阶段:统筹城乡发展时期

党的十六大报告提出统筹城乡发展,旨在强调农业的基础性地位。党的十七大报告指出推进农业现代化,建立以工促农、以城带乡长效机制,促进城乡一体化发展。

此阶段农村农业发展取得了显著成就,但依旧存在诸多问题,如基础设施建设相对落后、城乡二元体制难以破除、城乡收入差距逐步扩大等。

6、 第六阶段:乡村振兴战略阶段

党的十八大报告提出加快完善城乡发展一体化建设,促进城乡要素的平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。但城乡发展不平衡、不协调这一结构性矛盾尚未解决,制约农业农村进一步发展、致使城市发展动力不足。因此,党的十九大报告提出乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化。这是从时间、空间和思想维度上综合推进乡村发展的新思路,实现了由城乡统筹发展向城乡融合发展的战略转变。

二

乡村振兴的国际经验

1、 欧美发达国家

欧美发达国家在经济发展初期普遍采取城市、工业优先发展的策略,而乡村成为城市化、工业化所需资源要素的供给地,导致城乡发展不平衡、不匹配;并且,强烈的生产主义逻辑和行为,迫使生产性农业以及生产主义乡村均遭遇了致命的危机,各国相继出现环境污染、交通堵塞、城市发展动力不足等问题。因此,欧美发达国家通过法律约束、政策支持以及社会力量等,优先支持乡村全面发展。其具体措施如下。

1.1 保护历史古迹,传承特色文化

乡村发展规划注重保护历史、传承文化。一方面,对历史价值较高、文化底蕴深厚的古建筑加强保护与修缮,制定科学合理的更新利用方案。另一方面,传承特色文化、民情风俗,融入现代理念、城市元素,为优秀的历史文化、特色民俗提供更广阔的生存发展空间。例如,历史悠久的法国葡萄酒文化,至今仍是法国的特色文化品牌。

美国和英国鼓励社会力量参与乡村历史文化保护,实现政府与社会团体协同发力。例如,美国联邦政府因地制宜地制定法律法规、政策条例等;而社会团体以宣传教育等方式参与其中,协调配合、互相补充、共同作用。英国最重要的志愿者组织之一国家信托基金会,在乡村历史文化遗产保护方面也发挥着举足轻重的作用。而德国和法国通过法律法规施加强制约束,如德国政府颁布《土地整理法》(1953),禁止拆除具有特色性、历史性、代表性的历史文化建筑;而法国政府通过《马尔罗法》(1962)等法律,明确规定要保护历史文化资源。

1.2 合理规划乡村用地,保护原始生态环境

坚持生态保护、促进人与自然和谐的理念。通常举措为合理规划乡村用地、建立自然保护区,并加强培养乡村居民生态环境保护意识,实现生态系统的长期稳定与均衡。例如,法国政府设立大量的自然保护区,坚守绿地、农村牧场等土地的最低限度,修复与维持乡村自然景观与绿色风貌;瑞士作为世界上生态环保相对较好的国家之一,将环保教育元素纳入职业教育体系,促使生态环保理念深入人心。

而美国政府注重政策法规等的约束力,如《清洁水法案》(1948)、《安全饮水法案》(1974)等从根本上遏制了污染源的肆意破坏,而且《美国环保局公共参与政策》(1981)给予了农民环境保护的基本指导。英国政府先后出台《城乡规划法》(1947)、《国家公园和享用乡村法》(1949)、《村镇规划法》(1968)等法律,对乡村资源开发利用、城市与乡村边界、环境保护等作出严格规定。另外,英国社会环保组织是生态环保机制的重要参与主体,如1926年成立的乡村保护协会,对英国乃至整个欧洲的环境保护发挥了不可替代的作用。

1.3 城乡协调互补,实现一体化发展

加大政策与资金向乡村的倾斜力度,通过城市带动乡村、工业推动农业促进一体化建设,实现乡村与城市发展节奏匹配、均衡稳定。一是加强公共基础设施的建设,包括供水、供电、通信、绿化等,保证乡村公共基础设施水平与城市平衡;二是完善乡村社会保障体系,促进乡村医疗卫生条件以及养老保障制度与城市接轨。

例如,美国联邦政府提高对乡村医疗卫生以及养老保障的财力支持,同时动员社会各界力量,探索出多元化的养老模式:民间团体发起的多元化的居家养老模式、为不同健康程度提供不同社区的社区集中养老模式以及商业化程度比较高的专业机构养老模式等。而在《德国空间规划法》(1965)的基础上,巴伐利亚州通过《城乡发展规划》(1965)明确了“城乡等值化”概念,通过法律规定乡村居民享有与城市居民同等的生活条件、工作待遇。另外,英国政府颁布的《农村白皮书》(2000)也强调健全乡村社会保障制度,目前英国农民拥有完善的健康服务体系。

1.4 创新旅游模式,实现乡村旅游与休闲娱乐功能契合式发展

对资源要素进行合理配置、立足当地特色,由依靠传统农业生存转型升级为以现代旅游产业为依托;同时,将休闲娱乐等创新元素纳入其中。休闲娱乐功能与乡村旅游业融合发展模式是西班牙的首创,将乡村特色建筑改建成景区酒店,在对农场庄园进行规划的基础上充分发掘休闲娱乐项目:斗牛、奔牛、登山、农事体验等。并且,西班牙乡村旅游带来的经济效益高于海滨旅游。

而美国政府出台了《国家荒野和风景河流法案》(1968)、《国家走道系统法案》(1968)等政策法案,在促进美国乡村农场、牧场发展的同时探索出了新的农业经营模式——建立了“嗜好农场”等,为游客提供骑马、挤奶等休闲娱乐项目,实现了休闲娱乐与乡村旅游的融合。同一时期,英国政府颁布了《英格兰和威尔士农村保护法》(1968),旨在将娱乐休闲功能纳入乡村发展的主要动力中。另外,法国政府通过《质量宪章》(1974),对乡村旅游服务(如餐饮、住宿等配套措施)制定了严格的标准。

1.5 加强乡村网络基础设施建设,推进农业现代化进程

强化互联网技术在乡村发展中的应用,改良传统农业生产经营方式及提高效率,推进农业现代化进程。例如,美国政府颁布的《美国复苏与再投资法案》(2009),明确提出加强乡村通信与宽带建设;在此基础上,《农业提升法案》(2018)中强调继续加强对乡村互联网建设的投入,很大程度上促进了互联网技术与农业生产经营的结合。而英国政府于1978年建立的乡村生态服务系统中包含了加强乡村就业信息网站以及网络服务等项目。并且,英国政府于2013年出台《农业技术战略》,旨在通过互联网技术进一步促进乡村发展。而德国政府为缩短乡村网络与城市的差距,于2016年推出“数字战略2025”,引导社会资本参与乡村互联网建设,缓解城乡互联网发展的不均衡、不协调。

2、亚洲发达国家

第二次世界大战结束后,日本、韩国率先整顿国家经济、制订经济发展计划,着重发展工业、推进城市化。因此,日本于1955—1973年,实现了长达18年的经济高速增长期。而韩国在1996年实现人均国民收入12 000美元,进入发达国家行列。但是,在此进程中,乡村大量劳动力资源向非农产业部门转移,出现了城市经济快速增长与乡村发展停滞并存的局面,导致城乡差距不断扩大、社会矛盾急速加剧。在此背景下,各国政府先后采取了相应的对策以振兴乡村,具体如下。

2.1 引导城市工业向乡村转移,工农业融合发展

合理、适度的乡村工业是驱动乡村经济发展的主要动力之一,带来了就业岗位并促进农民收入提升。主要包括以下几点:第一,加大对乡村工业开发区的财力支持,并通过制定相关税收、贷款优惠等政策措施进行宏观调控,引导城市工业合理有序地向乡村转移。第二,注入高新工业技术,将其与农业生产的特殊性相结合,通过提供技术服务提高农业生产效率。第三,引导工农业部门融合发展,打造特色的农业生产经营链,实现农业生产与工业加工一体化服务。

20世纪50年代开始,日本政府开展了大规模的乡村工业化运动,并辅以完善的法律法规体系,如《农业基本法》(1961)、《低开发地区工业开发优惠法》(1961)、《建设新工业城市促进法》(1962)、《农村地区引进工业促进法》(1971)等,以此驱动乡村工业的发展。

而韩国推行以乡村工业园区为载体的园区模式,政府引导乡村建设农产品生产与加工工厂,并且引进新技术以提高生产效率,将传统农业模式转型升级为集生产、加工、销售等为一体的新型经营模式。另外,以色列一直将最新的工业技术引入农业生产活动中,如“滴灌技术”等,促进劳动生产率提高以及农业产出高速增长。

2.2 完善社会保障制度,实现乡村经济社会的持续稳定

完善农民养老保险制度,不断提高年金制度的正向效应,保障乡村老年人的基本生活需求。典型模式为新加坡政府推行的储蓄积累型养老保险制度,农民通过储蓄积累型养老保险机制,确保年老时的基本生活需求;并且,通过《中央公积金法》(1955)、《父母赡养法》(1995)等给予其法律保障。

另外,韩国和日本的农民养老制度建立较早且体系完善。例如,日本推行双层结构制度,第一层是强制性的国民年金,通过《国民年金法》(1985)保障全体社会成员享受同等条件的养老保险政策;第二层次为自愿加入的基金制。双层结构包含4种项目:国民年金、共济年金、国民养老金基金、农民年金。以法律作为保障的多元化的养老保险模式,基本满足了乡村养老保险需求。

2.3 改善乡村基础设施与居住环境,提升乡村居民生活品质

一方面,强化基础设施建设:重新规划交通网络及道路桥梁建设,提升水、电供应系统能力,并充分利用太阳能、风能等新型能源。例如,韩国政府开展“新村运动”,大规模修建桥梁道路等基础设施,动员农民共同建设“安乐窝”,进而改善乡村居住条件。通过“新村运动”,韩国农村基本实现现代化。

另一方面,改善乡村内部环境:一是禁止环境破坏行为,通过法律法规严格控制废弃物的无序排放,并对违规行为进行严厉处罚,如日本《土地改良法》(1949)明确了乡村振兴中坚持环境保护的基本原则。二是保护人文景观,如日本政府出台《城市规划法》(1968),加强保护文化底蕴深厚的古建筑,维护历史财富。

2.4 充分挖掘文化资源与自然禀赋,发展乡村旅游业

与欧美发达国家类似,亚洲发达国家也将发展乡村旅游业作为实现乡村经济发展的一条有效路径,其中典型代表为日本、韩国和新加坡。具体而言:日本通过“造村运动”,着重保护生态环境、美化乡村景观,并充分挖掘当地特色文化的潜在价值,形成乡村旅游发展的基础。韩国则通过“一人一村”运动,设立专家咨询系统,为乡村旅游发展存在的问题提供咨询、建议服务,从而有效化解乡村旅游业发展中存在的部分矛盾;同时韩国在发展乡村旅游方面更加注重其营销方式与宣传形式。而新加坡在几乎没有农业土地的背景下,借助高科技发展都市农业。现代集约的农业科技园以及垂直种植的方式,成为新加坡乃至世界比较独特的农业观光旅游资源,促进都市农业经济效益进一步扩大。

3、 金砖国家(新兴经济体)

中国、俄罗斯、印度、巴西、南非作为新兴经济体,经济发展水平、发展阶段各不相同,但是在城市化进程中遇到相似的难题:城市化吸引大量乡村资源要素流向城市,致使乡村经济社会处于低迷状态;同时,城市发展动力不足、城乡结构失衡的矛盾日益显现。在此背景下,金砖国家采取相应措施,加快发展乡村经济。

3.1 推进土地改革,解放乡村生产力

在乡村发展措施方面,金砖各国普遍开展不同形式的土地改革运动。例如,俄罗斯政府对集体土地和国有土地实行股份制改革,集体和国营农场的普通职工持有农场的部分股份;随后,出台措施确保土地的自由流转,进一步促进农业生产者的积极性以及农业的现代化。印度政府则通过废除中间人制度、改革租佃制度,并规定土地持有规模的上限等,推行土地改革,进而解放农业生产力、提高生产效率。而巴西通过实行《土地法》(1964),将地主土地分给农民所有,土地改革成效显著。另外,南非政府于20世纪90年代也推行了一系列土地改革法,通过土地改革确定新的生产制度,促进乡村经济社会发展。

3.2 政府高度重视乡村发展环境,并以政策支持或者法律为保障

金砖各国能够清晰地意识到政府权威、财政资金对政策实施效果的重要性。因此,各国政府通过法律法规、政策条例等保障对乡村经济发展的支持与财力投入,在一定程度上改善了乡村发展的内外部环境。例如,俄罗斯政府通过《2013—2020农业发展和农产品商品市场发展规划》(2012),对乡村企业、农业银行等提供资金支持、财政补贴,以此带动农业的快速发展,提高农民收入水平。另外,俄罗斯政府为应对国际油价冲击(2017),缩减财政预算、减少各项财政投入,但对农业的财政投入与扶持力度并没有降低。而巴西政府同样以法律的形式为乡村发展的相关政策(农业信贷政策、农产品价格支持政策等)提供法律保障,如《巴西联邦共和国宪法》(1988)以及《城市法》(2001)[30]等,对农民生活以及乡村发展做出合理规划,提升了乡村现代化治理水平。

3.3 建立不同类型的合作社,并充分发挥合作社的技术与服务支持功能

金砖各国较为普遍的做法是成立乡村农业合作社,通过农业合作社向农户提供农业生产经营所需的技术与服务支持、打造当地农产品销售渠道,在促进农业生产发展、增强农民的组织化水平以及提高乡村民主化程度等方面具有重要意义[31],也可以促进农民增收与生活质量提升。例如,巴西农业合作社在实现农业产业化、供销一体化方面发挥了重要作用,并成立农场工人联合会、小农场主协会等社会组织,与农业合作社相互配合、协调,推动乡村经济转型与发展。而印度拥有世界上规模最大的农业合作社体系,以自愿加入、民主管理为基本原则,其特色体现在两点:政府财力支持其生产、加工、销售等环节协调发展;将农业生产合作社延伸到工业合作社,如化肥生产合作社等。

4、 不同类型国家乡村振兴措施的特征

根据对不同类型国家乡村发展措施的分析,本文进行深度剖析,提取其措施的个性与共性,如表1所示。

表1 不同类型国家乡村发展措施的特征

注:本表个性措施是相对而言

意在说明不同类型国家更加注重何种措施

本文进一步构建各类型国家乡村发展路径图,如图1、图2、图3所示。欧美发达国家从传统禀赋与现代元素两个维度着手;亚洲发达国家从注入内生动力与挖掘潜在价值两方面入手;而金砖国家普遍以土地制度改革为契机,逐步发展乡村。

图1 欧美发达国家乡村发展路径

图2 亚洲发达国家乡村发展路径

图3 金砖国家(新兴经济体)乡村发展路径

三

乡村振兴国际经验对中国的启示

借鉴国际乡村发展的成功经验以及教训,充分发挥后发优势,中国可以加快实现乡村经济社会的全面发展,本文据此构建了中国乡村振兴逻辑关系图,详见图4。

图4 中国乡村振兴逻辑关系

1、建设中国特色的“一村一品”产业链

利用乡村资源禀赋因地制宜地打造当地特色产业,借鉴日本“一村一品”的成功经验,加快培育农民的产业思维、商业思维并提高其产业风险意识,实现特色农业农产品生产、加工、销售环节的资源整合,打造特色农业产业链、形成品牌效应。同时,政府合理引导乡村土地的确权与流转,充分挖掘新型经营主体的潜在效益。另外,借鉴欧美发达国家将特色农业产业与旅游业相结合的经验,打造农家乐等休闲场所,培育乡村休闲娱乐项目,吸引城市人口到乡村参观、休闲、进行农事体验。

2、 适度引入乡村工业,注入内生动力

无论是韩国的乡村工业园区、日本的乡村工业化运动还是金砖国家的工业合作社,都是以发展乡村工业为核心目标,旨在发展乡村产业、增加就业、提升农民收入。中国乡村发展同样需要将城市工业合理有序地引入乡村。一是对乡村土地资源进行合理规划,明确农业用地与工业用地的界限;二是加强环境保护的监测机制,确保工业转移不给乡村生态环境带来负面效应;三是政府提供适度的财力与政策支持;四是引导乡村工业与农业生产合作社融合发展。以此为乡村经济的持续发展带来产业基础。

3、 加强生态环境保护,动员社会力量参与

借鉴发达国家生态环境保护的举措,如瑞士将生态环境保护纳入国民教育体系,中国同样需要通过乡村学校教育提高农民生态环境保护意识与能力。而英美等发达国家的立法经验也为中国提供了参考,例如,构建强有力的法律法规约束体系,并建立问责机制与长效机制。另外,无论是欧美发达国家的社会乡村保护组织还是亚洲发达国家的“新村运动”等,都注重社会力量与乡村民众的参与、改善乡村人文景观与居住环境。中国也需充分调动社会各界尤其是农民参与乡村建设的积极性。

4、引导现代元素与历史文化相融合

德国的《土地整理法》、法国的《马尔罗法》、英国的国家信托基金会、日本的《城市规划法》以及《土地改良法》等,明确提出保护乡村古建筑等历史文化资源。中国应当借鉴这些国家的成功经验,通过制定严格的法律法规对乡村古建筑、传统文化进行保护。与此同时,借鉴韩国“一人一村”项目、新加坡的都市农业、欧美发达国家的人与自然和谐的理念以及新型农业经营模式、金砖国家巴西的《城市法》等现代元素,中国应当提升乡村规划的合理性与科学性,确保乡村历史文化保护与现代化建设的契合。

5、优化乡村治理水平,向治理现代化转变

欧美发达国家拥有严格的法律限制,乡村治理在其约束下体现出合理性与科学性;而韩国的“一人一村”运动设立的专家咨询系统、巴西的《巴西联邦共和国宪法 》与《城市法》等,都强调乡村治理的合理性与现代化。中国应当借鉴这些国家和地区的经验,优化乡村治理水平:一是要完善法律服务体系;二是要提升农民的法治素养;三是要注重农民的自我管理与自我服务。

6、促进城乡融合发展,实现城乡均衡

无论是欧美发达国家的城乡均等发展、亚洲发达国家的完善乡村社会保障制度,还是金砖国家的土地改革、农业工业合作社等,其主旨在于实现城乡的均衡发展、推进城乡协调。中国乡村振兴应当借鉴其背后的思维逻辑:一是推进乡村基础设施建设与城市相协调;二是实现乡村教育、医疗、养老制度与城市均等;三是充分利用城市与乡村的禀赋差异,实现城乡协调、互补、融合发展;四是将互联网、物联网、大数据、人工智能等最新技术应用到乡村建设,打造中国特色的数字乡村、数字农业,缩小城乡数字鸿沟。

来源：世界农业

作者：朱红根 宋成校（南京财经大学）

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