德阳市罗江区白马关镇的万佛村，游客在民宿院坝里喝茶。四川日报全媒体记者 何海洋 摄
广汉市高坪镇水磨村，生动有趣的立体墙画吸引游客拍照。四川日报全媒体记者 肖雨杨 摄
一方有盘活闲置农房的需求
另一方有田园生产生活的向往
但盘活过程中，风险暗藏
同时用地、资金、产权等方面的约束
也制约着利用空间……
四川日报全媒体记者 史晓露
2月21日，德阳什邡市马井镇金牛村，50岁的哈尔滨人安宏邈和妻子收拾行装，准备回城上班。两年前，安宏邈租下这处农房，进行改造和装修，把这里当作今后的落脚点。
2月底，德阳市罗江区白马关镇万佛村的李花、油菜花竞相绽放，村里的民宿也迎来不少游客打卡。
在乡村拥有一处房子，或利用农房打造民宿 ，是无数人的梦想，但又面对一系列问题。如何有效盘活闲置农房?推进中有哪些风险?近日，记者前往德阳、成都等地乡村进行采访调查。
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一纸租约
虽不能买，但城里人可租闲置农房20年，八成人“用于养老”
安宏邈租的这处房子，户主是一对老人，随子女进城，农房因此闲置。“这里气候舒服，交通方便，一开门就是农田，环境好。”2019年，安宏邈和房主签下合约，用5万元的租金，拿下这处农房20年的租期。
在城镇化进程加速的当下，有无数村民进城，也有无数个安宏邈选择下乡。
不过，农村宅基地具有福利性质和社会保障功能，仅限于本集体经济组织成员享有，其所有权归村集体，资格权和使用权归农户。农房和宅基地不可分割，农户拥有房屋的所有权，但不能将房子卖给非本村集体的成员。也就是说，禁止城里人下乡购买宅基地和农房。
但与此同时，农村房屋闲置现象愈发突出，自然资源部数据显示，约20%的农村住房常年无人居住。德阳市对旌阳区、广汉市、中江县3个县(区、市)6个村进行了抽样调查，平均农房闲置率约为40%，整体闲置与部分闲置各占一半。
如何盘活闲置宅基地和闲置农房?2018年的中央一号文件首次提出宅基地“三权分置”，即落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这意味着，城镇居民虽然不能购买农房，但在符合用途管制前提下，可以依法承租农房。根据规定，租期最长20年。合同到期后，双方可以另行约定。
市民下乡租房养老、发展民宿……一时间康养产业、乡村旅游业在各地开花。2018年，德阳开始通过农交所线上平台流转闲置农房，近3年累计流转闲置农房246宗，交易总金额4169.02万元。2018年成交7宗，去年达173宗。交易价格也在攀升。顺应东风，2019年，哈尔滨人安宏邈，在距离成都不足1小时车程的金牛村，谱下了自己的“诗和远方”。成都农交所德阳所什邡服务中心主任钟磊介绍，如今一座100多平方米的农房，20年租期报价在20万元左右，“交通、配套和环境越好，价格越高”，客户来自全国各地，八成表示是用于养老。
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更多“吃法”
村集体收储、打包发租，与企业合作深度开发闲置资产
除了直接出租农房，满足城里人的养老需求外，盘活闲置农房还有多种模式。
2018年起，万佛村就开始盘活闲置农房打造特色民宿，通过“村民+集体资产公司+平台运营公司”模式，对农房进行统一改造和统一经营。村民可以选择收取房屋固定租金，也可以将农房和土地的使用权折价入股。
直接出租农房是比较简单的一种盘活方式，省社科院原副院长郭晓鸣认为，更好的发展方式是由集体经济组织对资源进行整体打包，和外来的投资主体合作，然后进行收益分配，这样村民可以持续性分享产业发展的增值收益。
但前提是，要解决如何整合农房资源、对接市场需求、经营管理等基础性问题。
走在前列的成都、德阳两地，通过农交所搭建信息平台，把闲置农房挂到网上。“我们还提供交易鉴证等服务，降低交易成本、规范市场行为。还借助抖音账号，把农房视频放到网上。”钟磊说。
村集体可以成为闲置农房的收储和统一开发利用主体。成都市蒲江县甘溪镇明月村，走“文创立村”的路子，目前已有74个文创项目落户，不少项目正是租赁村民的老院落改造而成。村集体更多发挥管理和服务功能，“我们与环保公司合作，做污水处理系统，推动垃圾分类回收，提升村民思想观念和乡村整体环境。”村党支部副书记吴俊江介绍。
乡村美了，环境好了，村民的增收渠道也多了。“不只要盘活农村闲置资源，还要通过文创产业发展把更多收益让渡给村民，现在村民可以分红、打工，或者自己创业。”甘溪镇副镇长左艳鹏介绍。
几年前，村民彭双英就把自家的小青瓦平房改造成了“草木染坊”，每年3月，村里茶叶、雷竹笋开采，她和丈夫就忙得不可开交，“很多游客来体验，一年有二三十万元的利润。”
“村集体和村民以闲置农房等资产入股，与企业合作搞经营，万佛村等进行了有益尝试。”省委农办相关负责人认为，农村集体经济组织的优势在于统筹农村资产资源、组织协调农民，而工商企业等市场主体的优势在于经营管理项目、参与市场竞争，只有把两者紧密联系起来、把各自的优势充分发挥出来，才能有效盘活农村闲置资产，助力乡村产业发展。
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多种风险
政策有“三禁止”，违规流转易产生纠纷
但盘活闲置农房，也暗藏风险。一是农房权属不明晰极易引发流转纠纷。据统计，2012-2016年，泸县一户多宅率均维持在15%左右。中国人民大学宅基地制度研究课题组的一份调研报告显示，在泸县一些举家进城的农户或是有闲置、超占宅基地的农户，有将宅基地私下出租或者出让给需要用宅基地的农户或经营者。
“一户多宅、超标占地、非法转让等现象比较突出，一些村民私下交易、口头约定，容易出现事后悔约、流转纠纷。”省农业农村厅相关负责人介绍。
德阳市由市司法局搭台，农村产权交易中心牵头，律师事务所、公证处协同联动“三书模式”，引入律师事务所和公证处的法律服务对流转程序进行规范，对交易双方主体资格，房屋的真实性、合法性等进行法律审查，并出具《律师法律审查意见及见证书》《公证书》《交易鉴证书》，确保闲置农房的依法规范流转。而对于存在房屋产权纠纷、房屋边界纠纷、与房产有关的债务纠纷等6种情形，一律不予受理交易。2018年8月以来，通过“三书模式”办理闲置农房流转246宗。
记者在采访时也发现，一些市民认为长期租赁，就是变相到农村买房。此前，中央一再重申，宅基地改革绝不是让城里人下乡去买房置地，还提出了闲置农房流转的三禁止原则——禁止违法违规买卖宅基地和改变宅基地使用性质，禁止利用农村宅基地建设别墅大院和私人会所，禁止签订闲置农房所有权买卖合同。
“当前由于闲置农房估值偏低，容易成为资本青睐的对象，不规范的私下交易极易损害农民的长期权益。”郭晓鸣认为，还需警惕农村自建房变身经营性场所后出现的安全风险。
一些市民下乡租赁农房后，会进行改建、翻修，设计和施工存在不规范等问题，还有的农民将农房用于经营，但在变更用途前未办理房屋质量验收、消防安全验收等。
多位专家呼吁，当前对农房改扩建缺乏监管，尤其是农房转为经营性场所后，安全风险陡增，要完善法律政策，明确责任主体，加强监管。
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一项探索
农房和宅基地改革一体化推动，发挥市场功能
“去年接待了一两千人看房，但最后成交量不足一成。”钟磊坦言，农房流转很大程度上是“表面热闹”。
“农村土地资源是农村最具潜力的自然资源，农村最大的增长点在于宅基地改革。”专家普遍认为，当前在用地、资金、产权方面存在诸多约束和障碍，制约了闲置宅基地和农房的盘活利用空间。
如何突破?自2015年第一轮试点后，新一轮改革试点已经启动。去年中央农办、农业农村部批复了全国104个县(市、区)和3个地级市为新一轮农村宅基地制度改革试点地区，资阳市、成都郫都区等地入选。
“农房流转和宅基地制度改革需要一体推动。”四川大学经济学院经济系主任、教授姚树荣认为，首先需要做好基础性工作，规范开展房地一体的确权登记颁证工作，明晰土地与房屋产权，减少流转的产权纠纷风险。
更重要的是需要发挥市场作用。姚树荣认为，当前农房和宅基地估值较低，主要是因为土地管制下，市场需求被抑制。从改革试点地区来看，农村集体经营性建设用地入市后，土地价格均实现了成倍增长。
“市场具有价格发现功能，由市场机制调节，让农村集体建设用地与国有土地市场逐步接轨，实现‘同地同权同价同责’，才能体现农村土地和房屋的市场价值。此外，还需要扩大农民对宅基地及农房的自主处分权，让农民参与流转的协商谈判，分享更多收益。”姚树荣说。
也有专家认为，入市是一把双刃剑，需要探索建立多种发展模式。“只是通过宅基地有偿腾退后农村集体经营性建设用地入市交易，村集体或者农户获得较多的一次性收入，但同时意味着土地利用权利的根本让渡，事实上放弃了通过土地来实现自身发展的长期权利，换句话说，仍然是短期化的一锤子买卖。”郭晓鸣说，现在稀缺的宅基地资源价值严重低估，应当更加重视村集体留地发展，把腾退的宅基地作为重构集体经济的一个最重要资源，可以自己开发，也可以合作开发。
